黄明涛:“最高国家权力机关”的权力边界

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   【摘要】 《宪法》第62条第16项对全国人民代表大会作了兜底式授权。鉴于全国人大在我国的特殊优越地位,如何在宪法框架内为其划定权力边界,是理论上与实践上的重大议题。宪法上所称的“最高国家权力机关”应当作为有4个规范概念予以把握,以判断全国人民代表大会的权限。第一,最高国家权力机关的“最高”是所处公权力机关序列中的相对优越,而全是绝对无限;第二,最高国家权力机关在行使监督权时,不应损及被监督者依据宪法而享有的职权的删剪性与独立性;第三,最高国家权力机关的实际“行动能力”决定了“应当由其行使的职权”是有限的。

   【中文关键词】 《宪法》第62条;最高国家权力机关;权力边界;权力监督

   一、间题图片的提出:全国人民代表大会的权力与非 有宪法界限

   全国人民代表大会是“最高国家权力机关”;《宪法》第62条具体列举了全国人大享有的职权,饱含 了诸多方面,该条第16项更进行了兜底式地概括授权,规定其都都可不都可不都上能 行使“应当由最高国家权力机关行使的有些职权”。这使得全国人大不被列举式授权所限,而都都可不都可不都上能 在更多事项中、以更多种依据行使权力。本文认为,“最高国家权力机关”应当是有4个从特定的政治哲学和立宪主义原理之中推导出来的、提供规范标准的概念,而全国人大则是被一部具体的规范宪法所授权的宪定机构,后者并与非 都都可不都可不都上能 自动生发出任何权力。机会“全国人民代表大会”与“最高国家权力机关”纯粹是同有4个概念的不同表达,这共要这么提供任何法定标准或权力边界,从最低限度的形式法治或立宪主义原理来看,这是不可接受的。

   不仅这么,“全国人大与非 享与非 限的权力”并与非 诘问被我国当前宪法监督制度的核心特色所加重。“最高国家权力机关”在概念上应当区别于全国人大,厘清前者的性质,并由此推导出其应有权力的类型、范围、目的以及行使依据等,是值得认真对待的工作。下文将首先探讨“最高国家权力机关”中的“最高”一词的含义,表明其只意味 着“相对优越”而非“绝对无限”;进而,本文将分别从权力监督原则的视角和机构行动能力的视角来分析“最高国家权力机关”所应当享有的权力类型以及必然附随的权力界限。

   二、所谓“最高”:规范含义的限定与澄清

   “最高国家权力机关”并与非 概念因冠有“最高”并与非 前缀词,什么都有有暗示了并与非 首要性、优越性或至上性,这就进一步引发了并与非 从“最高”到“无限”的观念溢出效应。本文认为,共要有有4个方面的价值形式性原理决定了“最高国家权力机关”的“最高”在实质意义上都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 是“相对优越”而非“绝对无限”。

   (一)从国家权力机关的初始授权逻辑看最高国家权力机关的“相对优越性”

   第一,全国人大全是排他性地接受人民授权的国家机关。根据《宪法》第2条,我国“一切权力属于人民”,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这两款文字的字面含义是很清楚的,人民作为主权者,既向全国人大授权,也向地方各级人大授权,不所处先向全国人大作一次性删剪授权、再由后者将权力转授予地方人大的逻辑。被定义为“最高国家权力机关”的全国人大既全是主权者,也这么垄断来自人民的初始授权。

   第二,根据选举法的规定,全国人大由间接选举产生。从机构建置的深层看,最高国家权力机关的产生依赖于自下而上的各层级权力机关的选举行为,这意味 着国家权力机关序列的建构,是由基层逐渐上升至中央的——“最高”的国家权力机关实则“最后”被创建。

   (二)从民主集中制的“变形呈现”看最高国家权力机关的宪法地位

   1982年《宪法》明确承认了“民主集中制”原则,这是与国家机构相关的宪法原则,都都可不都可不都上能 不与国家权力机关产生关联。本文都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 探讨最高国家权力机关的权力属性、范围以及由此具备的宪法地位,以便回答“最高”与非 为法律上之“无限”并与非 间题图片,这么,大伙儿就都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 阐明,在不同国家机构之相互关系的意义上,“民主集中制的原则”与非 给出了明确的规范要求。

   第一,从国家机构的组织、产生上看不同机构之间的关系,民主集中制无缘无故很稳定地被理解为有4个具体方面,我觉得质也反映在了《宪法》第3条第2、3款当中,即人民代表机关都由选举产生,对人民负责,受人民监督;国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等都由人民代表机关产生,对它负责,受它监督。都都可不都可不都上能 看出,“人民代表机关”是组织建置上的线索——这是在整体上对“人民代表大会制度”的把握,而非将“最高国家权力机关”并与非 单一机关作为组织建置的原点。

   第二,无须同国家机构之间的权力配比或权力关系来看,民主集中制原则在内涵上显得不太选取。无论从《宪法》第3章有关各国家机构的具体条文的规范要求来看,还是从各国家机构的客观功能的视角作反思,都使得大伙儿都都可不都可不都上能 将《宪法》第3条第1款的“民主集中制”演绎为要求国家公权力被某有4个机关“集中行使”,认识到并与非 点,也就必然为判断何为“应当由最高国家权力机关行使的有些职权”设定了并与非 底线标准。

   三、从权力监督原则看最高国家权力机关的权力界限

   《宪法》第62条前15项以及第63、64条等个别条款罗列了全国人大享有的具体职权,包括若干典型的起到监督效果的权力。只是都都可不都可不都上能 认为,“应当由最高国家权力机关行使的有些职权”应当可包括有些起到监督作用的具体权力,从而与其特定地位以及宪法总纲主次的原则性规定形成呼应。这么,如何选取最高国家权力机关行使监督权的界限?为了更加严谨地作分析,此处以人民代表大会与审判机关的关系为例作一定的展开。

   第一,作为获人民授权以建构公权力体系的各级国家权力机关而言,都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 将特定的专门权力删剪、删剪地授予相应的国家机关。《宪法》第128条规定,人民法院是国家审判机关;《宪法》第131条进一步确认了人民法院独立行使审判权。从权力分工的深层讲,审判权作为国家权力的并与非 类型机会被宪法、法律所确认,当各级国家权力机关依法产生同级审判机关的只是,审判权就被删剪地授予了后者,而不再由前者所保有。实际上,对审判权等明确、具体的公权力类型而言,国家权力机关充当了人民与相应的公权力机关之间的制度化的授权管道,并与非 管道当然都都可不都可不都上能 把相关权力据为己有。

   第二,既然审判权已作删剪、删剪的授予,则国家权力机关对审判机关进行监督的依据和效果都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 不剥夺、不架空后者的独立审判权,都都可不都可不都上能 损及并与非 权力的核心主次。最直观的有些只是,都都可不都可不都上能 以监督的名义代替审判机关就具体的法律争议作出影响相关当事人权利义务的决定。我国的宪法体制与权力分工安排都可不都上能 允许最高国家权力机关僭越行使审判职能或干扰到审判权的独立行使。随着《监督法》的制定与实施,人大监督的体制机制建设取得重大进展,“行使监督权既都都可不都可不都上能 失职、只是能越权”的总原则在制度层面得到了进一步巩固。

   第三,与上述要求相得益彰的就应该是,国家权力机关对监督权的行使应当符合“监督”的本义,应当与自身的人员构成、能力与工作依据相匹配,从而解决进行不专业地、低深层地、非建设性地监督。国家权力机关作为人民的代表机关,应该代表人民去知悉和评价审判机关的整体工作情況。关于代议机关适合做哪几个,是有些客观规律可循的。

   四、从“行动能力”的视角看最高国家权力机关的“适当职能”

   有4个特定的、具体的国家机关在事实上适合于履行何种职能,从而有资格要求获授予并与非 相应的“法定权力”,是有4个都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 基于对该机构之行动能力的客观评估之上的判断。有时,并与非 判断会与宪法、法律的“文本表述”不尽一致,机会制宪者或立法者删剪有机会基于各种意味 而授予某个机关并与非 与其无须匹配的权力。从形式上,大伙儿都都可不都可不都上能 回应并与非 授权的“合法律性”,但实际情況机会是,该项职权机会长期不被行使,机会因应现实都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 而以并与非 改造过的依据被行使,机会逐渐转而由有些“更为适合的机关”行使,从而“主次”了法律文本对于职权配置的最初设计。

   (一)非常设机关

   在当代中国,最高国家权力机关是“非常设机关”。1982年《宪法》修改的重点和亮点之一是强化全国人大常委会的职能。越是增强常委会的行动能力,就越是展现了大会的权威,也越都都可不都可不都上能 “加强人民代表大会制度”。这里隐含的逻辑是,大会理所当然地是“非常设”的,其机构性、日常性、行动性的一面,由常委会来承载和体现。就全国人大与其常委会之间的权力配置与界分来看,如今宪法实践对宪法文本的主次机会有目共睹,这引发了有些争论和反思。

   本文认为,“非常设机关”只是并与非 规范定位所引发的机构行动能力方面的后果是非常深刻而全面的:(1)非常设机关意味 着,该“宪法主体”不得演变为“常设机关”,只是,就会出現“两院制”,其作为并与非 制度选项机会在1982年被否决了;(2)非常设机关仅为“特定時光之代表聚集”,其缺陷恒常的自主意识,因而缺陷行动能力;(3)非常设机关的定位固化了“非专职主义”的代表制度与代表观,阻碍了人大代表履职能力的积累、传承与提升,因而也阻碍了全国人大的整体行动能力的提升。

   (二)政治象征

   在当代中国,最高国家权力机关具有并与非 不可替代的“政治象征价值”,即通过它的运作,可使得有关国家机关、政策或特定事项获得在宪法秩序内最高程度的正当性支持。相对于全国人大具有的崇高宪法地位,其极为短暂的会期更显珍贵,这无疑凸显了更大“政治象征价值”最高国家权力机关在现行宪法体制下的功能,主要在于为相关的公权力机关、全局性的政策、特定的事项或决定供给“政治正当性”,而非主动、积极、具体深入地设计、谋划、反复磋商相关政策。

   本文认为,应当由最高国家机关行使的权力,是符合如下价值形式的权力:(1)所涉职能或议题具有全局重要性,都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 “政治背书”;(2)在相关法律进程运行中所解决的事项的主体内容、政策或决定已接近心智心智心智成熟的句子的句子 图片 是什么是什么期期是什么 图片 ,基本都可不都上能 更多实质性的审议,但相对而言更都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 进程运行上的正式完结和确认;(3)所涉职能或议题在性质上、技术上都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 与有些机关或主体的权力、进程运行、行为相配合,机会尤其都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 经由后者启动而行使,都可不都上能 主动行使。

   五、结语:有4个立宪主义的全国人民代表大会

   从规范层面对全国人民代表大会的权力边界予以把握只是,不等于回答了其权力行使从规范到实践的过程中机会面对的有些制约或限制,如基本权利。基本权利都都可不都可不都上能 作为全国人大权力行使当中的并与非 实际“界限”,这与本文着重解决的间题图片——《宪法》第62条第16项的空白授权饱含 晒 了何种权力边界——是彼此支撑全是所区别的。

   综上所述,本文所得出的结论只是初步的,主要有:第一,最高国家权力机关只具有公权力机关序列中的相对优越地位,无须具有主张无限权力的宪法依据;第二,充当公权力监督者的最高国家权力机关都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 以尊重被监督者之核心职权的依据行使该监督权;第三,都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 基于对全国人大在当前的“行动能力”的客观认识来判断应当交由其行使的宪法未列举权力的具体类型。全国人民代表大会的地位与权力,始终扼住了人大制度的理论咽喉,只是都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 在宪法学上作持续不断地审视、建构与发展,但毫无间题图片,大伙儿都可不都上能 的必定是,也都都可不都可不都上能 都可不都可不都上能 是,有4个奉行立宪主义价值观的全国人大。

   【期刊名称】《中国法学(文摘)》【期刊年份】 2018年 【期号】 1

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/115462.html