向立力:地方立法发展的权限困境与出路试探

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   【摘要】在我国“统一、分层次”的立法体制下,中央立法权限得到凸显,省级人大及其常委会在《立法法》等法律规定的权限范围内,行使有限的立法权。三十多年的地方立法实践表明,省级人大及其常委会的立法活动长期面临一项困扰——地方立法权限较窄、边界不明。地方性法规数量大幅增加的同时,学界对立法质量的批评不绝于耳。最近《立法法》修正案草案机会过一审,恰逢党的十八届四中全会指出,要“进一步明确地方立法权限”,然而《立法法》修正案草案暂未涉及相关内容;地方立法权限的清晰明确关乎地方立法事业未来的发展,涉及《立法法》在内的多部法律,需结合顶层设计作通盘考虑,从政策到方案完正都是待完正论证。

   【关键词】地方立法 立法权限 困境 出路 法律修改建议

   《中华人民共和国宪法》(以下简称:《宪法》)规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分类分类整理挥地方的主动性、积极性的原则。”根据这条原则,《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称:《地方组织法》)和《中华人民共和国立法法》(以下简称:《立法法》)选者了我国的“统一而又分层次”的立法体制,总体上是两级立法。[1]“所谓统一,一是所有立法都可不还能能以宪法为依据,不得同宪法相抵触;下位法不得同上位法相抵触。二是国家立法权由全国人大及其常委会统一行使,法律必须由全国人大及其常委会制定”;“所谓分层次,而是在保证国家法制统一的前提下,国务院、省级人大及其常委会和较大市的人大及其常委会、自治地方人大、国务院各部委、省级人民政府和较大的市人民政府,分别可不还能能制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”。[2]《立法法》等法律对地方立法权限进行严格限制,当涉及地方立法权限的法律规定处在文意模糊时,有权解释机关一般采取严格解释的依据。从法律实践的结果看,你这个做法起到了确保地方人大及其常委会在“有限立法权”范围内开展立法活动的效果,但在实现上述目的的过程中,地方立法活动的空间受到了过于严格的挤压,一定程度上牺牲了地方立法的实效性,有必要作科学调整。

   一、地方人大及其常委会有限立法权的文本梳理

   《立法法》等法律对地方人大及其常委会“有限立法权”的规定,可不还能能从以下一两个多方面进行梳理:一是限定地方立法不得涉及的领域,本文称之为限制规定;二是对地方立法的授权,本文称之为授权规定。对比发现,前一类规定所占比例更大。此外,国家立法机关还对一些涵义匮乏明确的法条作出询问答复,随便说说形式上不构成立法解释,但对地方立法实践具有实际约束效果。

   (一)法律对地方立法权的限制规定

   首先,《立法法》对地方立法调整对象有限制性规定。《立法法》第八条列举了十项必须制定法律的事项,[3]“专属立法权所列的事项,法规必须规定”,“而不属专属立法权的事项,在必须 制定法律前,原则上法规可不还能能先规定,必须授权”。[4]该条规定确立了全国人大及其常委会立法在我国法律体系中的基础和核心地位,也界定了我国地方立法权限的基调。为此,《立法法》第六十四条第二款款首又援引了该条的规定,重申哪些领域的事务地方性法规不得加以调整。

   其次,相关法律对地方立法的调整手段有限制性规定。此类规定以《行政处罚法》、《行政许可法》以及《行政强制法》等法律的规定最为典型。三部法律分别从源头上,对地方性法规向行政机关赋予行政处罚权、行政许可权和行政强制权的种类、内容作了限制(见表1)。表1列举内容可归纳为:一是将特定种类的行政权力作为法律保留,必须由法律设定。如《行政处罚法》规定,限制公民人身自由等处罚必须由法律设定;二是地方性法规对行政权的内容(如运用条件、幅度等)作出具体规定时,不得超越法律、行政法规已有的规定。三是禁止地方性法规创设新形式和种类的行政权。哪些规定延续了《立法法》“严格限制地方立法权限,确保法制统一”的指导思想。

   (二)法律对地方有限立法权的授权规定

   《立法法》第六十四条对地方性法规可不还能能调整的事项给予授权,一般认为,这是地方立法权限的直接依据。该条第一款规定:“地方性法规可不还能能就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,可不还能能根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务可不还能能制定地方性法规的事项。”第二款规定:“除本法第八条规定的事项外,一些事项国家尚未制定法律机会行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的情况和实际可不还能能,可不还能能先制定地方性法规。在国家制定的法律机会行政法规生效后,地方性法规同法律机会行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改机会废止。”权威观点据此认为,地方立法权限体现为两个方面:“一是法律、行政法规的实施条例、实施依据。二是本地方具有特殊性的事项,并不而是机会制定法律、行政法规的,必须由地方性法规作规定。三是综合运用有关的有好多个法律、行政法规,有针对性地出理 本地方特定什么的问题的地方性法规。四是在一些什么的问题上,改革先在地方试点、试验,制定适用全国的法律、行政法规的条件尚不成长期 图片 是什么是什么的句子的句子 的,有关地方可不还能能先行制定地方性法规,待有关的法律、行政法规出台后,再相应地加以修改机会予以废止。”[5]

   (三)法律对地方立法权限的模糊规定及其严格解释

   1.关于中央专属立法权的模糊规定及严格解释

   《立法法》第八条关于法律保留的规定中使用了一些模糊用词,如第七项、第八项规定的“民事基本制度,基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”由法律规定。从逻辑上分析可得出一两个多结论:一是与基本制度相对应,应该处在一两个多“非基本制度”的范畴,你这个范畴内的事项不属于法律保留,地方性法规可不还能能进行调整;二是虽为法律保留事项,但法律作出规定较为原则时,地方性法规可做实施性的规定。遗憾的是,这而是基于逻辑分析得出的“空间”,在《立法法》一些条款中并未得到宣布。对此,全国人大常委会法工委曾以询问答复的形式作出过解释。2004年某省人大常委会就“与否能通过地方性法规对民防工程的产权登记进行规定”提出询问,全国人大常委会法工委答复时就明确指出,“关于人民防空工程设施的登记什么的问题,如属不动产产权登记,则涉及民事法律基本制度。此外,你这个什么的问题比较僵化 ,各地情况而是完正一致,尚需中央有关部门统一研究出理 ,以找不到地方性法规中规定大概”。[6]而现实情况是,《物权法》颁布而是,我国法律一个劲未对不动产登记什么的问题作明确规定,全国也必须 建立起统一的登记制度,各地均在本辖区范围内开展登记。怎么让,已有多个省级人大常委会制定了相关登记条例。然而,即使是你这个背景下,全国人大常委会法工委仍然从严解释“基本民事制度”的内涵。中央答复口径选者后,地方立法出于规避“立法风险”的考虑,必须从更严格的深层理解,回避哪些领域。可见,法律用语的模糊看似给地方立法留下了空间,但实际效果是,中央专属立法权因严格解释而产生了“溢出”效应,反而限制了地方立法权限。

   2.关于地方立法权限授权的模糊规定及严格解释

   《立法法》第六十四条第一款在表意上处在模糊,其第二项规定,“属于地方性事务可不还能能制定地方性法规的事项”可不还能能由地方性法规规定,但《立法法》并未进一步释名何为“地方性事务”。机会严格按照法条表细胞层层意思,该条规定难以起到应有的明确授权的效果,而仅仅是对法规立项环节起到了原则指导作用。实践中,地方立法时常在何为“地方性事务”上产生困扰。对此,全国人大常委会法工委工作人员在非正式的场合原本做出过宣布:“地方性事务是与全国性的事务相对应的,地方性事务是指具有地方特色事务,一般来说,必须或在可预见的时期内必须由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。类式,对本行政区域内某一风景名胜的保护,就属于地方性的事务,一般来说必须国家作出规定。怎么让,同类式项显然并并不由国家统一立法。”[7]

   然而,有学者曾对中央政府事权与地方政府事权做过比较,结果显示基于《国务院组织法》和《地方组织法》的规定,我国中央事权与地方事权处在极少量的交叉重叠之处,几乎找找不到何为“地方性事务”。[8]换言之,从严格适用法律的深层看,机会必须国家太满作出规定的事务才属于“地方性事务”,必须 地依据规的可调整范围将十分狭窄。机会“事务你这个完正都是一成不变的,一个劲会随着经济、社会的发展而发展变化,原本的地方性事务在社会变动中机会会发展成全国性事务,而原本的全国性事务也机会蜕变成地方性事务”,[9]以一两个多处在不断变化的范围来定义地方立法权限,很机会由于地方立法权限受到太满的束缚。

   3.限制地方立法调整手段的模糊规定及严格解释

   《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》关于限制地方立法权的规定也存有模糊之处。《行政处罚法》第十第两根第二款规定:“法律、行政法规对违法行为机会作出行政处罚规定,地方性法规可不还能能作出具体规定的,可不还能能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”实践中常遇到你这个情况,即法律、行政法规对某一行为作了义务性规定,如“不得实施该行为”,但出于种种考虑,法律、行政法规必须 设定相应的行政处罚。你这个规定在客观上造成你这个什么的问题,即你这个行为被宣布为“非法”,但社会与否遵照执行全凭自觉,违法者并不承担法律、行政法规层面的责任。什么的问题是,在你这个情况下,为了达到必要的管理效果,地方立法可不还能能对其设定行政处罚呢?机会“法律、行政法规机会作出行政处罚规定”的涵义不明确,实践中就产生了你这个理解。持从严的观点认为,法律、行政法规未设定行政处罚你这个而是你这个态度,故你这个情况应认定为“法律、行政法规机会作出行政处罚规定”,地方立法不得再对该类行为设定行政处罚,怎么让当属越权立法。持宽松的观点认为,你这个情况可不还能能理解为法律、行政法规未对该行为作出行政处罚规定,地方性法规自然可不还能能设定行政处罚。然而,全国人大常委会法工委给出了严格解答:“机会法律规定某一行为属于违法行为,机会对你这个行为作了义务性规定,但并未对上述行为设定相应的行政处罚,行政法规、地方性法规机会规章必须设定行政处罚。”[10]

   《行政许可法》第十五条第二款规定,“地方性法规……不得设定应当由国家统一选者的公民、法人机会一些组织的资格、资质的行政许可”。按照字面理解,该条在“公民、法人机会一些组织的资格、资质的行政许可”而是加进了定语——“应当由国家统一选者的”,必须 应当还有一类“资格、资质的行政许可”是太满由“国家统一选者的”,从而可不还能能由地方性法规进行设定,这是法律适用中偏向宽松的理解。[11]然而,国务院法制办给出了严格答复,凡是“有关资格、资质的行政许可,应当由国家统一选者”。[12]这无疑限制了地方立法设定行政许可的种类。同样,《行政许可法》第六十二条第二款规定:“行政机关根据法律、行政法规的规定,对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。”按照字面意思,本条仅是对行政机关执行法定“定期检验”职权的具体要求,并不针对立法权限什么的问题。然而,全国人大常委会法工委给出的解释是,根据本款规定可推出结论,“必须法律、行政法规可不还能能规定定期检验(年检),地方性法规不得规定定期检验(年检)”。[13]

   二、权限受限下地方立法机会面临的发展困境

立法活动的本质,是立法机关运用法特有的调整手段对拟调整的社会关系予以规范,使其符合设定目标。因而,清晰的调整对象(拟调整的社会关系范畴)与完备的调整手段是立法活动的基本次责。(点击此处阅读下一页)

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